其他货币资金包括哪些.(贾康：中国地方债的强国功能和创新发展（下）)

再往后，预算法修订的任务是经过四审才完成的。二审稿已经把开前门关后门表现出来了，等到三审的时候，却又回到原来的表述了，“除国务院特别批准之外地方不许发债”，我说那还有什么进步呢现在这么迫切的问题摆在眼前，却还是回到原来的调调上去，那是立法的不作为啊！终于，四审稿出来以后解决了问题。最后文本里，很多的话是点到为止地表述一下，比如预算收支范围还有“其他收入”和“其他支出”，看着与债务表述没连在一起，但可以解释为：其他的收入包括债务收入，其他的支出包括债务的还本付息。有专门的一条，是讲中央实行债务余额管理，这是很明确的一个进步，不再是年度发行量的管理，余额管理是针对年底债务余额，这是最实的，即允许年度中有短期的债务。到了地方的有关条款，就有比较多的文字来解决地方债发行问题。简单地说，是中央每年和以省为代表的地方谈好一个地方债总盘子，这个发债总量要切块，分到各个省级行政区，省一级按照中央给定的规模，再往下切块到辖区之内更低的层级市与县。这方面看似相关联的，有个预算周转金，这是过去一向就有的，周转中有去、有回，似乎类同于贷款，但是它不以银行一定要附加利息的方式来运行，就体现预算法里依然在这方面有延续性的规定。另外，就是关于预算稳定调节基金，各级都有，中央有，地方也有；稳定调节基金最后的结果，是把年度之间赤字可能产生的比较大的悬殊做平滑化的处理。预算法条款里也专门说了，地方预算中需要增加具体债务数额的，列入调整范围。地方债的阳光化登堂入室由此就照顾到了。县级以上人民代表大会（实际上就不考虑乡镇了）在审查本级决算草案的时候，也包括经批准举借债务的规模、使用与偿还等等。修订后，也已经形成了地方赤字的概念。

地方债登堂入室了，但似乎隐性债并没有完全消除。应肯定地方债的阳光化，这在地方债主体方面，较好地控制了风险，更好地体现了规范性，但同时，由于种种原因，就此堵住暗沟方面，并没有做到位。

大面上的情况是这样的：2022年年底的时候，我国国债的托管余额是24.3万亿，地方债托管余额是34.8万亿，合计各级政府直接债务是59.1万亿。去年的GDP是120万亿以上，可见公共部门负债率，是不到50%这样的情况，但这只是阳光化的部分，还有隐性的部分。隐性的，就很难具体地把它剥离出来，比如，还说不清地方城投平台的债务余额（65万亿是它的总数）里，有多大的比重是属于地方政府的隐形债务因为在预算法修订以后，城投公司要求做市场化转制，它的负债，如果是按照真正规范的法人主体发生的负债，跟地方债是可以分开的，但是实际上，大家总觉得不排除地方政府仍然可能暗度陈仓，通过融资平台形成一些隐性债务。表外的地方隐性债，则主要是关联担保方面的。

有估计说，相当于地方直接债务的10%-30%是隐性债规模，这个区间弹性很大。前面说直接债务是将近35万亿，如果10%，是3.5万亿，30%则是10.5万亿，对此并没有权威的信息来源，来确认大概是什么情况。财政部曾有明确的要求，广东等地要带头把自己辖区的地方隐性债摸清楚上报，这个工作做了，但是作为绝密掌握，没有任何数量信息透露。当下，大家仍然高度关注这个事情，在网上见到相关的研究报告里，有一位署名“希瑞归来”的，做得还是很下功夫、很细的。它的基本论点是地方债务大幅攀升，从阳光化的部分来看，主要是专项债——阳光化债务里面我们是要注意防范风险，但做到成功防范的把握比较充足，这不是我们担心的主要方面。相关情况视角，对各地有很细致的分析，把2022年负债率排名最高和最低的前40名的各地都列了出来。

我愿意更多地把值得强调的认识鲜明地说一下。债务绝对规模大，或一时负债率较高，并非是触发金融危机的充要条件。比如高杠杆企业也有两种情况，一种是要出事；一种是不容易出事。因为负债虽然比较大，但是经济发展是高水平的话，挺过这个压力期以后，局面会更好。地方也有这种情况，比如贵州的发展很独特，过去是相当典型的欠发达地方，中央一些重点培养的干部，要派到贵州去任职。那里天无三日晴、地无三尺平、人无三分银，怎么突然就崛起了呢贵州现在是县县通高速，那个地方基本是山区，高速公路几乎全是修的桥梁和隧道，不惜工本建成了高速公路网，这是后发先至——当然这得花费天文数字的资金，而这些资金哪来的不排除各种渠道的负债凑在一起。而贵州由此加快形成的产业集群，是根据基础设施的支撑，说动中央首先在贵阳一带建成咱们国家现在最大规模的大数据中心（花落贵阳，重庆等地没有争到）。说动决策的，一是因为重庆是大火炉，而贵州是四季如春用电是最省的；二是假定最后遇到核攻击，因为贵州都是山区，这些数据中心都是在山体里面的，可以抗御核攻击的极端情况——这当然也是国家信息安全非常重要的保证条件。贵州把这个事情争到手以后，发展产业集群，再以后华为动了心，有贵阳一带数据中心的建设经验后，华为把它的数据中心放在了安顺，这就是产业集群进一步的扩大。这样的发展局面中，各种渠道源源不断还本付息的支撑力也会跟着来，那么就不能认为对它前一段的高负债全应是负面评价。总体来说，还是比较好地掌握了强国之术里政府负债这个机制，支持了超常规发展，可把它称为某种守正出奇。在地方层面，还是应很看重这种能够控制风险的守正出奇的，当然，如果各地都“一哄而上”，那可能就非出事不可了。

类似还有一个案例就是武汉。20世纪80年代就有人专门研究武汉靠什么起飞九省通衢虽然有利于流通，但是忘了一条——产业集群是根本支撑。等到千年之交的时候，发现武汉落伍了，这里的产业集群怎么升级呢还是离不开基础设施。阮成发当市长的时候，下决心几万个工地一起开工，以后老百姓当然会多有怨言，进展到一定程度，BBC来了，摄制组节目出来以后，一看对高负债这个事情，基调是基本否定的。当时有媒体对我采访，我的意见是：武汉发展到现在，如果BBC给了这样一种批评，最坏的结果就是有批评后各方与老百姓一起指责政府，施工被压力因素影响到停止下来，那就形成了一大堆烂尾工程，前面已经让老百姓受到的不安困扰，一样都不能抵消，反而把不满积累在那儿。最好的选择，是跟大家说清楚，整体的国土开发规划、发展战略和与发展战略配合的几万个工地，其实已经完成了一半以上，竣工的，开始发挥综合效益，是支撑我们发展后劲的，剩下的，则有望在多长时间完成，大家应一起共克时艰，渡过这个发展瓶颈期。结果是武汉虽然高负债，但扛过来了，现在武汉可称是蓄势待腾飞。辖区城市基础设施升级了，东湖底下都有很便捷的隧道，更不用说它江面的大桥和其他的建设，而产业集群重、轻、高科技一样不少，另外武汉在校大学生100多万，还有相关联的不少科研机构，也是相对优势。这是武汉终于扛过瓶颈期以后，看到到支撑它腾飞的总体新面貌。当然它的经验和得失值得总结，风险点也需要回避，以后类似情况，是需要更好地防范风险的。

2020-2022年大疫三年连续下来的情况，使地方的财政自给率大幅度下降，更多依靠非税收入支撑财政收入，是可想而知的——地方政府被逼急了就刮地皮。地方专项债是非常重要的支持方式，但是地方没办法时，往往以发专项债筹得的资金先保最燃眉之急的运行——发工资。对这个，估计只好睁只眼闭只眼。运行都不能保住，还说什么以后的发展但是一定要尽快趁着2023年我们的局面有可能往上走，以后地方收入跟着上升，把局面推向好转。咱们国家现在最主要的税种是流转税，有流转额就有增值税，地方可以在这里面分一半，这样的支撑之下，今年的局面很有可能得到改善，可乘势赶快把过去的一些欠账逐步消化掉，争取进入新局面。

可做一个最概括的关于地方专项债的基本认识：我们财政部门除了配合货币政策做总量控制之外，不可替代的是要优化结构，而优化结构在财政的债务收入支出里，基本原则是必须用于非“人吃马喂”部分的建设性项目。一般地方债，是要求投资项目对应公共工程建设，但在竣工后没有充足的现金流，也是可以使用其资金的；专项债不一样，专项债一定要对应到现金流有基本保证的工程，纳入地方基金预算，不体现为赤字。原则上讲，竣工以后现金流的还本付息，可能得到的支持也未必很强，但它的发债期可以长达30年，能够从容地“慢慢还”，政策性色彩很鲜明，但同时又可很好对应市场的规则，即有借有还，主要靠项目的现金流来支撑着，做到有始有终。当然，专项债也应有更好的约束机制，对应着“戴帽”下达的项目，可以很好地优化结构，加强我们发展的后劲。今年安排的是3.8万亿，延续了比较大的规模，而且要发挥乘数效应。

一般债和专项债合在一起，通盘的管理估计有关部门也会在总结经验的基础之上，结合今年地方都不约而同全力以赴拼经济，给予一些跟进中的指导。在地方可建设的项目方面，如果以专项债来看，我不同意有些人所持的地方项目选择空间已经很窄、很多地方找不到合适的专项债项目之说，不对。如果借鉴国际经验，借鉴已经有的PPP的经验，轨道交通网、老旧小区改造、停车场停车位、乡村振兴里的特色小镇建设、园区连片综合开发等等，都明显地可以考虑这种专项债。用专项债可以长达30年的优势，比较好地结合一个高水平的规划，在地方政府辖区里按照强国强区，守正出奇，运用好这样的机制，防范风险而支持发展。当然也要运用专业化的智力支持，比如PPP，必须要有企业、政府、专业机构三方加在一起“1+1+1>3”的绩效提升机制，来尽可能不出大的纰漏，而达到制度创新、机制创新带出管理创新、科技创新，形成应有的正面效益。

地方融资平台方面，相关主题是进一步防范它暗度陈仓形成地方债隐性风险，以深化改革打造健康机制的推进。地方融资平台转型已这么多年，对于风险控制来说，最核心的概念，我们把它提炼为“去财政信用化”。它的举债，如果对应一般的市场规则，是天经地义，作为公司法人自己可以根据项目和经营需要来举债，但是不能连接到地方财政信用。如果“去财政信用”，我们认为地方融资平台转型可以有几类，一个是可以转型为地方公共事业运营公司，业务可以是专一的，如主要是公共交通；也可以是组合的，如综合性城市公共设施建设与运营领域。在去财政信用化方面，它不能作为主体，但是可以作为受体，就是财政为后盾的政策性融资可以支持它。地方政府如果已有比较一般化的城乡建设运营公司，业务范围在不同辖区里，可以集中化，也可以宽泛化，它在财政信用上也是不能为主体、但可为受体。另外一种，就是地方融资平台变成地方政策性融资机构，它就可以成为地方财政信用体系或者是地方政府政策性金融体系的组成部分，有主体身份，但是进入了规范化运营状态的。还有一种，是完全公司化的，业务活动未来就不限于原来的地方辖区了，碰到一些项目，政府也可能给它一些信用支持。当然，还有一种过渡状态——现在很多过渡状态最容易发生暗度陈仓问题。总体来说，当然还有一类是做破产清算，这种融资平台便将不复存在。

总之，地方债作为国家公共性债务的一个组成部分，是我们实施强国战略里必须运用的制度机制，但需强调，这个制度机制的运用必须结合创新。结合创新，就必须重申“大禹治水”古老的智慧，堵不如疏。开前门阳光化，堵后门不许再暗度陈仓，修围墙把打擦边球围在规范化范围内。还有原来形成的存量怎么消化掉比如雪球越滚越大，但负债率在安全区，随GDP增长，存量的威胁性就越来越小。我们总体上，就是应强调疏堵结合、堵不如疏，标本兼治、治本为上。我们要把制度创新和管理创新、技术创新结合好，对地方债兴利除弊，结合在推进中国式现代化的创新发展过程中。

贾 康 简 介

第十一届、十二届全国政协委员、现任全国政协参政议政人才库特聘专家，华夏新供给经济学研究院创始院长，中国财政科学研究院研究员、博导。曾长期担任财政部财政科学研究所所长。北京、上海、福建、安徽、甘肃、广西、西藏等地方政府特聘专家、顾问或咨询委员，北京大学、中国人民大学、国家行政学院、中央社会主义学院、南开大学、武汉大学、厦门大学、安徽大学等多所高校特聘教授。1988年曾入选亨氏基金项目，到美国匹兹堡大学做访问学者一年。1995年享受国务院政府特殊津贴。1997年被评为国家百千万人才工程高层次学术带头人。多次受党和国家领导同志之邀座谈经济工作。担任2010年1月8日中央政治局第十八次集体学习“财税体制改革”专题讲解人之一。孙冶方经济学奖、黄达—蒙代尔经济学奖和中国软科学大奖获得者。国家“十一五”、“十二五”、“十三五”规划专家委员会委员、国家发改委PPP专家库专家委员会成员。2013年，主编《新供给：经济学理论的中国创新》，发起成立“华夏新供给经济学研究院”和“新供给经济学50人论坛”（任首任院长、首任秘书长，第二届理事会期间任首席经济学家），2015年-2016年与苏京春合著出版《新供给经济学》、《供给侧改革：新供给简明读本》以及《中国的坎：如何跨越“中等收入陷阱”（获评中国图书评论学会和央视的“2016年度中国好书”）》，2016年出版的《供给侧改革十讲》被中组部、新闻出版广电总局和国家图书馆评为全国精品教材。2017-2020年又撰写出版《供给侧结构性改革理论模型与实践路径》、《供给侧改革主线上的未来财税》、《财政学通论》等多部专著。2021年与刘薇合作《双循环新发展格局》一书又获评“2021年度中国好书”。根据《中国社会科学评估》公布的2006～2015年我国哲学社会科学6268种学术期刊700余万篇文献的大统计分析，贾康先生的发文量（398篇），总被引频次（4231次）和总下载频次（204115次）均列第一位，综合指数3429，遥居第一，是经济学核心作者中的代表性学者。